法眼窥转基因主粮

        2009年10月22日，中国生物安全网公布了“2009年第二批农业转基因生物安全证书批准清单”。该网站由农业部农业转基因生物安全管理办公室主办。

        清单中的两种转基因水稻，正是由华中农业大学团队所研发：在华恢1号和汕优63这两种水稻品种中转入具有Bt抗虫蛋白的基因Cry1Ab/Cry1Ac。这也是中国首次颁发转基因水稻的生产应用安全证书。

        所谓Bt抗虫水稻，是将野生土壤细菌苏云金芽孢杆菌(下称Bt)中的基因经人工合成后，插入到水稻的遗传物质DNA  中，使水稻自己产生Bt抗虫蛋白，杀死多种以谷物为食的螟蛾科害虫。

        两种转基因水稻的有效期是2009年8月17日至2014年8月17日，生产应用范围限在湖北省。（摘自2010年02月20日  16:54《新世纪》-  财新网）

        该安全证书由全称为“农业部农业转基因生物安全管理办公室”的部门颁发。获得证书的是华中农业大学作物遗传改良国家重点实验室的转抗虫基因水稻“华恢1号”及杂交种“Bt汕优63”。证书自2009年8月17日起，有效期为5年。据此，这两个水稻品系将可以在湖北省境内成规模种植。（中广网  2009-12-23  11:32）

        转基因主粮安全证书的发放的突然性，让这一官方的决定遭受诸多质疑，公众对转基因食品的前景充满疑虑。一个成熟的公民社会，对国家做出的每一个关切大多数人利益的选择都有参与的权利。一个有利于国家和民族的利益的选择应该让全社会的公民了解他，公民自然会消除误解而支持他，从而全社会共同为相同的目标而努力。倘若这是为了一小撮人的利益而牺牲大多数人的利益做出的肮脏的利益交换，采用遮掩的手段则不足为怪。抛开各种猜测和主观判断，作为一个法律人，希望从法律的视角对转基因主粮安全证书的颁发过程做一个理性的分析。

        农业部颁发转基因主粮安全证书是行使职权实施行政许可的行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第十一条：设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。立法表明任何行政机关设定行政许可的目的都是为了维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。因此，转基因主粮安全证书的发放也必须符合行政许可设定的根本立法目的。

        《中华人民共和国行政许可法》第四条：设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。本文将从行政许可的实施主体、程序、条件及风险防范四个反方面对农业部颁发转基因主粮安全证书的行为进行分析。

        一、颁证的机构是否主体适格？

        安全证书由全称为“农业部农业转基因生物安全管理办公室”的部门颁发。《中华人民共和国种子法》第三条：国务院农业、林业行政主管部门分别主管全国农作物种子和林木种子工作；县级以上地方人民政府农业、林业行政主管部门分别主管本行政区域内农作物种子和林木种子工作。根据本条的规定，转基因主粮作为农作物种子，农业部作为国务院农业行政主管部门有权对转基因主粮种子设定和实施行政许可。

        若转基因主粮仅仅作为种子，农业部的行政许可则意味着已经获得了通行证。然而，种子的种植、收获后的初级农产品则涉及到环境问题及国家全体公民生命健康重大公共利益问题，其不再仅仅只是个种子的问题。

        《中华人民共和国种子法》第十六条：通过国家级审定的主要农作物品种和主要林木良种由国务院农业、林业行政主管部门公告，可以在全国适宜的生态区域推广。通过省级审定的主要农作物品种和主要林木良种由省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门公告，可以在本行政区域内适宜的生态区域推广；相邻省、自治区、直辖市属于同一适宜生态区的地域，经所在省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门同意后可以引种。根据该条的授权，农业部对通过其审定的主要农作物品种可以在全国适宜的生态区域推广。在推广的过程中，必然涉及到转基因种子对生态环境的影响问题，科学合理的环境监测非常必要。因为《中华人民共和国转基因生物安全法》仅仅处于草案阶段，对转基因生物环境评价监测的具体规定现在尚属空白。

        当转基因种子种植获得初级农产品后，初级农产品将流入市场，该初级农场品将受到《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》的规范。

        《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款：供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国食品安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。

        《中华人民共和国食品安全法》对食品安全风险评估作了明确规定。

        《中华人民共和国食品安全法》第十三条规定：国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。

        国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。

        第二十三条：食品安全国家标准应当经食品安全国家标准审评委员会审查通过。食品安全国家标准审评委员会由医学、农业、食品、营养等方面的专家以及国务院有关部门的代表组成。

        制定食品安全国家标准，应当依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果，参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果，并广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。

        根据以上分析可以得出结论：农业部颁发的转基因主粮安全许可证仅仅代表的农业部从农业生产环节角度对转基因种子实施的行政许可。从生物学角度来讲是安全的并不代表从食品卫生角度对人体是健康的。因此，媒体、专家对安全证书的正确解读非常重要。一切判断都必须建立在对事实的正确认识的基础之上。

        二、程序是否具有正当性？

        行政许可的实施还要求必须保证程序的正当性。

        《中华人民共和国行政许可法》第三十六条：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。

        根据该款的规定，转基因主粮安全证书的发放无疑直接关系到诸多利害关系人，特别是关系到整个社会公众的健康安全。农业部作为行政许可的实施机关并未履行必要的告知义务。

        《中华人民共和国行政许可法》第四十六条：法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。

        同样令人遗憾的是，甚至一个毫无法律常识的人都能意识到转基因主粮安全证书的发放明显属于涉及公共利益的重大行政许可事项，然而农业部却把它排除在涉及公共利益的重大行政许可事项之外，认为并不需要听证。也许公众的生命健康在农业部看来无关紧要。

        农业部因为未履行法定正当程序颁发转基因主粮安全证书，该安全证书的法律效力值得商榷。

        三、颁证的依据论证是否充分？

        对于安全证书的颁发过程，农业部只提供了一份简短的书面回复。根据这份回复，证书发放是“经过严格的实验研究、中间试验、环境释放、生产性试验和申请生产应用安全证书等5个阶段的多年安全评价，依据农业转基因生物安全委员会评价结果”做出的决定。

        《中华人民共和国种子法》和《中华人民共和国行政许可法》对转基因种子的安全许可有明确规定。

        《中华人民共和国种子法》第十四条：转基因植物品种的选育、试验、审定和推广应当进行安全性评价，并采取严格的安全控制措施。具体办法由国务院规定。

        《中华人民共和国行政许可法》第二十八条：对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。

        根据以上规定转基因植物品种的安全性评价专业人员承担着主要作用，并且专业人员对安全评价结论承担法律责任。

        在颁证过程起重要作用的农业转基因生物安全委员会，公众却始终无法查到农业转基因生物安全委员会的组成人员的成员身份。在公众对转基因主粮的安全性强烈质疑时，该委员会无一例外的保持沉默。在缺乏公众监督、专家身份神秘的情况下，一方面公众的知情权不能实现，专家的评价结论客观性不能保证；另一方面，因为专家身份神秘，在鉴定结论出现法律问题时，追究专家责任成为不可能。

        四、是否已有科学合理的风险防范机制？

        现在木已成舟的情况下，怎样保证消费者的知情权和选择权、有效防范转基因农产品潜在质量安全风险成为最为重要的问题。

        《中华人民共和国消费者权益保护法》对消费者的知情权、自主选择权有明确的规定。第八条第一款：消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。第九条：消费者享有自主选择商品或者服务的权利。

        消费者有权自主选择提供商品或者服务的经营者，自主选择商品品种或者服务方式，自主决定购买或者不购买任何一种商品、接受或者不接受任何一项服务。

        《中华人民共和国农产品质量安全法》则规定要求对转基因农产品进行标识、质量安全风险评估。　第三十条：属于农业转基因生物的农产品，应当按照农业转基因生物安全管理的有关规定进行标识。

        第六条：国务院农业行政主管部门应当设立由有关方面专家组成的农产品质量安全风险评估专家委员会，对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估。

        因为转基因主粮涉及几乎所有公民的生命健康安全，在目前假冒伪劣商品大行其道的中国保障消费者的知情权对工商管理部门是巨大的考验。作为农业初级产品，在进入流通之后生产的次级产品怎样区分别来源更是一件不可能完成的事情。因此完善先进科学的风险评估显得尤为重要。

        目前我们为有寄希望于此。但事实上因为基因作用机理的隐蔽性，在人类尚未完全掌握基因的作用机理之前，任何风险防范机制都是滞后的。

        公民只需要在了解事实的基础上做出最符合自己利益的选择，而事实的探究和解释则交给专家，客观公正准确的事实论证是公民选择的依据。保障公民的知情权、尊重公民的选择权是实现社会和谐重要前提和公民社会的基石。构建一个公民社会的最大价值在于给社会上每个人一种温和的表达机会、一种选择的权利。兼顾每个公民的利益才有可能实现社会的和谐。

        理性可以分清是非、辩论可以辨明事实。一个民族应学会理性的思考、一个国家应保障公民辩论的权利，这个民族和国家才可能在维护本民族和国家最大多数利益的基础上做出明智的选择。 (责任编辑：glia)

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